Суд и арбитраж

2 июня 2008 года вступило в силу вынесенное 6 декабря 2007 года Европейским Судом по правам человека (далее – Европейский Суд) постановление по жалобе № 42086/05 «Лю и Лю против Российской Федерации».

Данным постановлением Европейский Суд установил нарушение властями Российской ст. 8 Конвенции о защите прав человека и основанных свобод (далее – Конвенция), выразившееся в нарушении прав заявителей на уважение частной и семейной жизни.

Указанная жалоба была рассмотрена Европейским Судом в приоритетном порядке в соответствии с правилом 41 Регламента Суда.

Из обстоятельств дела следует, что в 1994 году гражданин КНР Лю Цзинцай (далее - первый заявитель) прибыл в Российскую Федерацию и вступил в брак с гражданкой Российской Федерации Лю (Колина) Юлией Александровной (далее – вторая заявительница). В 1996 году вторая заявительница родила дочь.

В 1996 году паспортно-визовой службой ОВД Советско-Гаванского района Лю Цзинцай было отказано в выдаче разрешения на временное проживание или вида на жительство и в ноябре 1996 года на основании постановления и.о. начальника паспортно-визовой службы ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края от 12 ноября 1996 г., санкционированного прокурором г. Советская Гавань, первый заявитель был выдворен за пределы Российской Федерации в Китай.

В 1999 году вторая заявительница родила сына.

В августе 2001 года первый заявитель, получив визу, прибыл в Российскую Федерацию с целью работы по найму, стал вновь проживать на территории России и был зарегистрирован по месту пребывания в ОВД Советско-Гаванского района до 1 августа 2002 года. В дальнейшем срок действия визы и регистрации по месту пребывания был продлен Управлением по делам миграции УВД Хабаровского края до 1 августа 2003 года.

ОВД г. Советская Гавань 24 июля 2003 г. отказано в принятии заявления Лю Цзинцай для получения им разрешения на временное проживание на территории Российской Федерации в связи с отсутствием оригинала справки об отсутствии судимости.

1 августа 2003 года у первого заявителя закончились сроки действия подтверждения на право трудовой деятельности на территории Российской Федерации (визы и регистрации по месту пребывания). 7 августа 2003 года и.о. начальника ОВД г. Советская Гавань первому заявителю было отказано в продлении регистрации по месту пребывания в г. Советская Гавань Хабаровского края.

Решением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 22 октября 2003 г. в удовлетворении жалобы первого заявителя на отказ и.о. начальника ОВД г. Советская Гавань в продлении регистрации по месту пребывания отказано. Вместе с тем названным решением признан незаконным отказ и.о. начальника ОВД г. Советская Гавань в принятии документов первого заявителя для оформления разрешения на временное проживание в Российской Федерации. На названное должностное лицо возложена обязанность принять и зарегистрировать документы первого заявителя.

Определение судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 04 декабря 2003 г. решение Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 22.10.2003 оставлено без изменения, кассационная жалоба первого заявителя – без удовлетворения.

23 января 2004 г. ОВД г. Советская Гавань во исполнение решения Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 22 октября 2003 г. у первого заявителя приняты документы для оформления разрешения на временное проживание.

22 июля 2004 г. УВД Хабаровского края в выдаче разрешения на временное проживание в Российской Федерации Лю Цзинцай было отказано.

Решением Центрального районного суда г. Хабаровска от 4 ноября 2004 года (далее – решение от 4 ноября 2004 года) отказано в удовлетворении иска заявителей к УВД Хабаровского края, ОВД Советско-Гаванского района, Минфину России, УФСБ России по Хабаровскому краю о признании незаконным отказа в выдаче первому заявителю разрешения на временное проживание в Российской Федерации, возложении на ответчиков обязанности выдать соответствующее разрешение и компенсировать заявителям моральный вред.

Определением судебной коллеги по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 18 января 2005 года (далее – определение от 18 января 2005 года) решение от 4 ноября 2004 года оставлено без изменения, кассационная жалоба заявителей – без удовлетворения.

Решением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 27 декабря 2004 года частично удовлетворен иск заявителей в защиту прав и законных интересов несовершеннолетних детей к ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края, Управлению по делам миграции УВД Хабаровского края, Минфину России и Управлению федерального казначейства по Хабаровскому краю о компенсации морального вреда и возмещении убытков в связи с неоднократными незаконными, как установлено судом, действиями ответчиков в отношении заявителей, нарушающими их личные неимущественные права (право на создание семьи, на совместное проживание и совместное воспитание детей). С ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края и Управления по делам миграции УВД Хабаровского края в пользу заявителей солидарно взыскана денежная сумма в размере 95 578 руб. 62 коп.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 22 апреля 2005 года решение Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 27 декабря 2004 года отменено и принято новое решение, которым в иске заявителей полностью отказано.

Решением Советско-Гаванского городского суда от 12 мая 2005 года (далее – решение от 12 мая 2005 г.) по иску заявителей о защите семейных прав и компенсации морального вреда, помещение и содержание первого заявителя в изоляторе временного содержания ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края с 13 ноября 1996 г. во исполнение постановления о его принудительном выдворении за пределы Российской Федерации признано незаконным, в остальной части требований заявителей, в том числе требования о возложении обязанности на УВД Хабаровского края выдать первому заявителю вид на жительство на территории Российской Федерации, отказано.

Определением судебной коллегии по гражданским делам Хабаровского краевого суда от 9 сентября 2005 решение Советско-Гаванского городского суда от 12 мая 2005 г. в части признания незаконным содержание первого заявителя в изоляторе временное содержания ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края отменено. В остальной части решение оставлено без изменения, кассационная жалоба заявителей – без удовлетворения.

12 ноября 2005 г. Директором ФМС России утверждено решение старшего инспектора отделения организации работы с иностранными гражданами паспортно-визового отдела УВД Хабаровского края от 22 августа 2005 г., санкционированное начальником названного отдела, о депортации первого заявителя из Российской Федерации в связи с нежелательностью его пребывания (проживания) в Российской Федерации (абз. 4 ст. 25.10 Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»).

Постановлением Советско-Гаванского городского суда от 21 ноября 2005 г. (далее – постановление от 21 ноября 2005 г.) Лю Цнинцай привлечен к административной ответственности по ст. 18.8 КоАП за нарушение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) в Российской Федерации в виде штрафа с выдворением за пределы Российской Федерации и содержанием до выдворения в специальном помещении органов внутренних дел г. Хабаровска.

22 ноября 2005 г. Лю Цзинцай был помещен в приемник-распределитель для административно-задержанных лиц в г. Хабаровске.

Постановление Советско-Гаванского городского суда от 21 ноября 2005 г. отменено решением Хабаровского краевого суда от 13 декабря 2005 года, дело возвращено на новое рассмотрение. Первый заявитель освобожден из специального помещения УВД Хабаровского края.

По результатам повторного рассмотрения дела об административном правонарушении определением федерального судьи Советско-Гаванского суда Хабаровского края от 28 декабря 2005 г. протокол об административном правонарушении в отношении Лю Цзинцай и приложенные к нему документы возвращены начальнику ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края в связи с неправильным составление протокола об административном правонарушении.

Постановлением заместителя начальника ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края от 30 февраля 2006 г. производство по делу об административном правонарушении в отношении первого заявителя прекращено в связи с истечением срока давности привлечения к административной ответственности.

Постановлением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 15 мая 2006 г. по ходатайству и.о. начальника ОВД Советско-Гаванского района было санкционировано помещение Лю Цзинцай в специальный приемник для административно-задержанных г. Хабаровска до исполнения решения о его депортации.

Решением Хабаровского краевого суда от 24 ноября 2006 г. постановление Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 15 мая 2006 отменено, дело возвращено в Советско-Гаванский городской суд Хабаровского края на новое рассмотрение.

Постановлением Советско-Гаванского городского суда Хабаровского края от 25 декабря 2006 г. (далее – постановлении от 25 декабря 2006 г.) по ходатайству и.о. начальника ОВД Советско-Гаванского района УВД Хабаровского края было санкционировано помещение Лю Цзинцай в специальный приемник для административных задержанных г. Хабаровска до исполнения решения о его депортации. Решением Хабаровского краевого суда от 19 февраля 2007 года постановление от 25 декабря 2006 года оставлено без изменения, кассационная жалоба первого заявителя – без удовлетворения.

На момент рассмотрения Европейским Судом названной жалобы решение о депортации исполнено не было. Не было также установлено место пребывания первого заявителя.

Заявители жаловались в Европейский Суд на нарушение российскими властями ст. 8 Конвенции, выразившееся, по их мнению, в отказе властей предоставить первому заявителю вид на жительство и в принятии последующего решения властей Российской Федерации о депортации его в Китай. В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что первый заявитель проживал в России с 1994 года, что женившись на гражданке России, и будучи отцом двоих детей, он вел семейную жизнь в России. Отказ российских властей предоставить первому заявителю право на постоянное проживание в России и решение о его депортации, по мнению заявителей, воспрепятствовало их семейной жизни.

Европейский Суд отметил, что Конвенция не закрепляет как такового права иностранца въезжать в конкретную страну и проживать в ней. Согласно международному праву и в соответствии с международными договорами государство имеет право контролировать въезд лиц, не являющихся гражданами, на его территорию (см. постановление Европейского Суда «Боултиф (Boultif) против Швейцарии», № 54273/00, ECHR 2001-IX, § 39). Статья 8 Конвенции, как отметил Суд, не налагает на государство общее обязательство уважать выбор семейными парами страны их совместного проживания и разрешать воссоединение семей на своей территории (см. Гюл (Gül против Швейцарии,, решение от 19 февраля 1996 г., сборник судебных решений 1996-I, § 38). Однако, по мнению Суда, высылка человека из страны, где проживают члены его семьи, может составить нарушение права на уважение семейной жизни по смыслу статье п. 1 ст. 8 Конвенции (см. упомянутое постановление Европейского Суда по делу «Боултиф против Швейцарии», § 39).

Статья 8 Конвенции, по мнению Европейского Суда, не должна толковаться как гарантирующая право на получение конкретной формы разрешения на проживание. Как отметил Суд, когда внутреннее законодательство предусматривает несколько различных форм такого разрешения, его задачей является проанализировать юридические и практические условия выдачи конкретной формы разрешения на проживание. Если та или иная форма разрешения на проживание, по мнению Суда, позволяет владельцу проживать на территории иностранного государства и свободно осуществлять там право на уважение его или ее личной и семейной жизни, предоставление такого разрешения, в принципе, является достаточной мерой, чтобы отвечать требованиям этого положения. В таких случаях, как следует из названного постановления, Суд не уполномочен устанавливать, должен ли быть предоставлен лицу один конкретный правовой статус или другой, это является предметом выбора исключительно внутренних властей (см. постановление по делу Сысоева (Sisojeva) и другие против Латвии [GC], № 60654/00, § 91).

Анализируя обстоятельства настоящего дела и принимая во внимание семейное положение первого заявителя, Суд констатировал, что в настоящем деле имело место вмешательство в права заявителей на уважение их семейной жизни.

Основываясь на своей прецедентной практике (см., среди прочих судебных решений, Сливенко (Slivenko) против Латвии [GC], №48321/99, § 99, ECHR 2003-X) Европейский Суд указал, что его задача состоит в том, чтобы оценить, было ли подобное вмешательство:

- предписано законом;

- преследовало ли оно законную цель;

- было ли оно необходимым в демократическом обществе.

Оценивая, было ли вмешательство предусмотрено законом, Европейский Суд указал, что в соответствии с его прецедентной практикой выражение «предусмотрено законом» не просто требует, чтобы оспариваемая мера основывалась на внутригосударственном праве, необходимо, чтобы соответствующий закон был доступен заинтересованным лицам и содержал точные и ясные формулировки, чтобы заинтересованные лица имели возможность (при необходимости с помощью юридической консультации) в разумной для этих обстоятельств степени, предвидеть последствия, которые может повлечь применение этой меры.

Как отметил Суд, национальное законодательство должно предоставлять меры правовой защиты от произвольного вмешательства государственных властей в права, гарантированные Конвенцией. Закон должен с достаточной ясностью указать сферу применения любого усмотрения, возложенного на компетентные органы, и способ его осуществления, принимая во внимание законную цель рассматриваемой меры, чтобы предоставить человеку адекватную защиту от произвольного вмешательства (см. постановления по делу Лупса (Lupsa)против Румынии, №10337/04, §§ 32 и 34; по делу Аль-Нашиф (Al-Nashif) против Болгарии, №50963/99, § 119, 20 июня 2002; Мэлоун (Malone) против Соединенного Королевства, судебное решение от 2 августа 1984г., Серия A №82, §§ 67 и 68).

Суд принял во внимание, что Федеральные законы от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» были доступны заявителям и они устанавливают основания, при которых может быть отклонено заявление о предоставлении вида на жительство, а также вынесено решение о депортации. В частности, как отметил Суд, такие меры могут быть приняты в отношении иностранного гражданина, если он представляет опасность для национальной безопасности или незаконно проживает в России.

Названные федеральные законы, по мнению Суда, предоставляют российским властям широкие полномочия для самостоятельного рассмотрения вопросов о том, какие действия представляют угрозу национальной безопасности. В соответствии с прецедентной практикой Европейского Суда, закон, который предоставляет такие полномочия, сам по себе не является несовместимым с требованием «предвидения» по смыслу Конвенции (см. решение Европейского Суда от 24 марта 1988 г. Олссон (Olsson)против Швеции (№1), , СерияA №130, § 61), поскольку угроза национальной безопасности по своему характеру может быть различной и непредсказуемой и ее трудно определить заранее.

Вместе с тем, Суд указал, что ему надлежит установить, предусматривает ли внутригосударственный закон достаточные гарантии, чтобы обеспечить применение полномочий, предоставленных национальным властям, без злоупотреблений.

Суд, ссылаясь на свою прецедентную практику, подчеркнул, что, когда стоит вопрос о национальной безопасности, концепция законности и принцип верховенства права в демократическом обществе требуют, чтобы меры, затрагивающие основные права человека, были предметом какой-либо формы состязательного производства перед независимым органом, компетентным рассматривать основания и доказательства для принятия решения, в том числе, если необходимо, с соответствующими процессуальными ограничениями на использование секретной информации.

По мнению Европейского Суда, лицо должно иметь возможность оспорить утверждение органов государственной власти о том, что национальная безопасность находится под угрозой. В этой связи Суд указал, что оценка властями того, что представляет угрозу национальной безопасности, будет, естественно, иметь большой вес, поэтому независимый орган должен иметь возможность отреагировать на случаи, когда выводы властей об угрозе национальной безопасности не опираются на факты или когда установлена произвольная и не соответствующая здравому смыслу интерпретация понятия «национальная безопасность». По мнению Суда, если такие гарантии отсутствуют, органы государственной власти могут произвольно нарушать права, гарантируемые Конвенцией.

Анализируя обстоятельства настоящего дела, Суд отметил, что основанием для отклонения обращения первого заявителя о предоставлении ему вида на жительство явилась имевшаяся угроза национальной безопасности, в связи с чем власти потребовали от первого заявителя покинуть Россию. Как указал Суд, органы внутренних дел, принимавшие решения о депортации первого заявителя с территории Российской Федерации, не представили никакого обоснования принятого решения, за исключением ссылки на нормы закона, позволяющие его принять.

Суд учел, что внутригосударственное право обеспечило возможность первому заявителю оспаривать решение компетентных органов власти в суде. Однако, как отметил Европейский Суд, национальные суды не могли дать эффективной оценки того, было ли решение о депортации оправданным, поскольку в распоряжении судов не было всех материалов, на которых основывалось соответствующее решение, а аргументы ОВД ограничивались утверждением, что имеется информация о том, что первый заявитель представляет угрозу национальной безопасности.

Ссылаясь на свое прецедентное право (см. постановление Европейского Суда от 15 ноября 1996 г., по делу «Чахал (Chahal) против Соединенного Королевства»), Суд указал, что, когда речь идет о национальной безопасности, использование конфиденциальности материалов может оказаться неизбежным. Тем не менее, по мнению Суда, это не означает, что власти страны могут быть свободны от эффективного контроля со стороны национальных судов во всех случаях, когда заявляют, что дело связано с национальной безопасностью и терроризмом (см. Решение по делу Фокс, Кэмпбелл и Хартли против Соединенного Королевства от 30 августа 1990 г. Серия A, т. 182, с. 17, п. 34, и Решение по делу Мюррей против Соединенного Королевства от 28 октября 1994 г. Серия A, т. 300-A, с. 27, п. 58). По мнению Европейского Суда, существуют способы, которые позволяют, с одной стороны, учесть законные опасения, связанные с безопасностью, характером и источниками информации, а с другой - обеспечить конкретному лицу достаточные процессуальные гарантии.

Суд указал, что невозможность раскрытия информации, имеющей существенно значение, лишила национальные суды возможности оценить, имел ли фактическую основу вывод компетентных властей о том, что первый заявитель действительно представляет угрозу национальной безопасности. В этой связи Суд установил, что судебное разбирательство было «ограничено в возможностях» и не обеспечило достаточных гарантий против произвольного применения полномочий, предоставленных законодательством Министерству внутренних дел Российской Федерации в случаях, связанных с национальной безопасностью.

Суд обратил внимание, что российское законодательство устанавливает две процедуры для принудительной высылки иностранных граждан, чье проживание в России стало незаконным.

По одной из этих процедур, как отметил Суд, решение о депортации иностранного гражданина может быть принято органом исполнительной власти без какого-либо независимого рассмотрения или состязательного процесса (на основании Федерального закона от 15.08.1996 № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» и Инструкции по организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина или лица без гражданства в Российской Федерации). В этой связи Суд подчеркнул также, что положения Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», имеющие отношение к настоящему делу, разрешают МВД России отказывать в виде на жительство и требовать от иностранного гражданина покинуть страну из соображений национальной безопасности без объявления каких-либо причин и без тщательного судебного рассмотрения независимым органом.

В тоже время другая процедура (административное выдворение), осуществляемое на основании Кодекса об административных правонарушениях, предусматривает принятие соответствующего решения судьей.

По мнению Суда, законодательство Российской Федерации предоставляет право органам исполнительной власти делать по своему усмотрению выбор между этими двумя процедурами. Таким образом, Европейский Суд счел, что от исполнительной власти зависит, воспользуется ли иностранный гражданин процессуальными гарантиями. В этой связи Суд принял во внимание тот факт, что в деле первого заявителя органы внутренних дел инициировали и производство по депортации, и производство по административному выдворению.

Суд отметил, что первоначально производство по административному выдворению первого заявителя было прекращено. Вместе с тем, производство по депортации, которое было начато на основании тех же фактов и которое велось без судебного рассмотрения, в конце концов, привело к решению о депортации первого заявителя.

Таким образом, Европейский Суд установил, что правовые нормы, на которых основывалось постановление о депортации первого заявителя, не обеспечили адекватную степень защиты от произвольного вмешательства.

На основании изложенного, Суд констатировал, что вмешательство в семейную жизнь заявителей базировалось на правовых нормах, которые не отвечают требованиям Конвенции к «качеству закона». Соответственно, по мнению Европейского Суда, в случае принудительного исполнения постановления о депортации первого заявителя, имело бы место нарушение статьи 8 Конвенции. В свете этого заключения Суд указал, что не требуется устанавливать, преследовало ли вмешательство законную цель в соответствии с п. 2 статьи 8 Конвенции, и было ли оно «необходимо в демократическом обществе».

Комментируя соблюдение российскими властями пункта 1 (f) статьи 5 Конвенции относительно законности содержания заявителя под стражей с 21 ноября 2005 года по 13 декабря 2005 года, Европейский Суд отметил, что названная статья не требует, чтобы задержание лица, против которого начата процедура высылки, считалось разумно необходимым, например, для того, чтобы предотвратить совершение им правонарушения или помешать ему скрыться; в этом отношении п. 1 «f» статьи 5 Конвенции предусматривает иной уровень защиты, чем п. 1 «c» той же статьи Конвенции.

Единственное, что, по мнению Суда, требуется в соответствии с рассматриваемым пунктом, - это чтобы «против лица предпринимались меры по высылке». Поэтому, как отметил Суд, с точки зрения целей п. 1 «f» статьи 5 Конвенции, не существенно, оправдано ли национальным правом или Конвенцией решение о высылке, на основе которого осуществлено задержание. Суд, однако, указал, что его задачей является установить, было ли содержание под стражей первого заявителя «законным» по п. 1 статьи 5 Конвенции, и соответствовало ли оно «процедуре, предписанной законом».

Суд учел, что постановлением Советско-Гаванского городского суда от 21 ноября 2005 г. (далее – постановление от 21 ноября 2005 г.) было санкционировано содержание Лю Цнинцай в специальном помещении органов внутренних дел г. Хабаровска до его выдворения из Российской Федерации. Решением Хабаровского краевого суда от 13 декабря 2005 г. постановление Советско-Гаванского городского суда от 21 ноября 2005 г. было отменено.

Европейский Суд отметил, что стороны не заявляли, что Советско-Гаванский городской суд при вынесении постановления от 21 ноября 2005 г. действовал в превышение своей компетенции (юрисдикции). Суд указал, что, поскольку данный вопрос касался внутригосударственного права, национальный суд имел полномочия санкционировать содержание Лю Цнинцай в специальном помещении органов внутренних дел с целью его последующего выдворения из Российской Федерации. Суд отметил, что постановления от 21 ноября 2005 г. было отменено, поскольку Советско-Гаванский городской суд не указал в постановлении причины, оправдывающие необходимость содержания первого заявителя под стражей. Таким образом, Европейский Суд счел, что ошибка суда первой инстанции не была равнозначна «грубому или очевидному несоблюдению» закона в исключительном смысле, указанном в прецедентном праве (см. Ллойд (Lloyd) и другие против Соединенного Королевства, №№29798/96 и т.д., § 114, 1 марта 2005 г.).

Исходя из изложенного, Суд указал, что национальные суды действовали добросовестно и не пренебрегли попытками правильно применить соответствующее законодательство. То, что были обнаружены определенные недостатки в судопроизводстве, по мнению Суда, само по себе не означает, что содержание под стражей было незаконным (см. Гайдюргис (Gaidjurgis) против Литвы, № 49098/99, 16 января 2001 г.; Бенхам (Benham) против Соединенного Королевства, решение от 10 июня 1996 г., Сборник судебных решений 1996-III, § 47).

Европейский Суд констатировал, что в данном деле отсутствует нарушение российскими властями статьи п. 1 ст. 5 Конвенции в связи с содержанием под стражей первого заявителя в период с 21 ноября по 13 декабря 2005 г.

В связи с выявленными Европейским Судом нарушениями ст. 8 Конвенции, Суд присудил выплатить заявителям совместно 6 000 евро в качестве компенсации морального вреда.